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Manipulando externalidades

Luis Díaz Balteiro
Catedrático de Planificación Forestal y Valoración Agrícola en el Departamento de Ingeniería y Gestión Forestal y Medioambiental de la Universidad Politécnica de Madrid.
Reproducción del artículo publicado en https://www.balteiro.com/

Durante más de un siglo, economistas de renombre como Marshall y Pigou introdujeron o desarrollaron un concepto para identificar ciertas fallas del mercado derivadas de las consecuencias que las acciones de un agente económico tienen sobre otro, y que no tienen un precio de mercado. En pocas palabras, se trata del concepto de externalidad. Este concepto resulta útil para poner de relieve aspectos como la contaminación (el coste de contaminar no siempre recae sobre el agente que la ha causado), lo que da lugar a externalidades negativas. Estas se han abordado con gran atención porque existía una demanda para que los gobiernos adoptaran medidas para internalizar estos costes externos que inicialmente no se tenían en cuenta. Sin embargo, también existen externalidades positivas (o, si se prefiere, beneficios externos) de las que se habla mucho menos, y en las que los sistemas forestales son claros ejemplos de cómo se proporcionan a la sociedad una serie de servicios ecosistémicos a un coste prácticamente nulo. Por otra parte, en este contexto en el que se anticipa una nueva taxonomía financiera, conviene recordar que estas externalidades no se reflejan en las cuentas de las empresas.

Que esta introducción sirva para centrarnos en las externalidades positivas tan estrechamente vinculadas a la cobertura forestal. La realidad inicial muestra que aspectos como la captura de carbono, la conservación de la biodiversidad, la regulación del ciclo del agua, etc., a menudo no se miden ni se valoran adecuadamente, ya que se consideran bienes públicos y, por lo tanto, el sistema de derechos de propiedad se vuelve imperfecto. Esto hace que el mecanismo de precios, que normalmente rige las relaciones económicas, no funcione como debería. La teoría nos dice que, en estos casos de fallo del mercado, las instituciones gubernamentales deberían tomar medidas para mitigar este problema. Por ejemplo, una forma de mitigar las externalidades negativas es invocar el principio de “quien contamina paga” y regular en consecuencia. Sin embargo, para las externalidades positivas no existe, que yo sepa, ningún principio recíproco: “quien se beneficia paga (al menos monetariamente)”. Aunque sería poco práctico aplicarlo de forma indiscriminada en algunos casos (por ejemplo, al disfrutar de un paisaje forestal, no se puede excluir a quienes no lo disfrutan), tendría sentido cuando existen flujos monetarios subyacentes que pueden hacerse explícitos.

Sin pretender ser exhaustivos, analicemos algunos casos. El primero es el del secuestro de carbono. Es bien sabido que, en ausencia de perturbaciones, las masas forestales acumulan carbono anualmente mientras siguen creciendo. El método aceptado internacionalmente para contabilizar este carbono es —y esto no suele mencionarse— bastante restrictivo para los sistemas forestales. Pues bien, a pesar de que solo se incluye en la contabilidad oficial una parte del carbono que realmente secuestran, los últimos estadísticas (2019) se indica que el sector LULUCF (“uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura”) en España presenta un saldo neto de más de 37,5 millones de toneladas de CO₂.₂ equivalentes. Lo que equivale a compensar unas 121 TP3T de las emisiones del país. La pregunta sería: ¿cuánto reciben los propietarios de estas tierras forestales (plantaciones establecidas después de 1990) por esta externalidad positiva? La respuesta es muy sencilla: cero €. Es decir, el Gobierno se está apropiando de un bien público producido, al menos en parte, en terrenos privados (hasta ahora, se ha cuidado mucho de no facilitar ninguna estadística al respecto), y sin ningún indicio de internalizar (es decir, compensar a los propietarios de los terrenos) este fallo del mercado. No voy a recurrir a argumentos demagógicos multiplicando esos millones de toneladas por el precio actual del carbono en los mercados de emisiones, pero conviene recordar que este carbono tiene un valor de mercado. Basta con recordar lo que invirtió España al final del primer período de compromiso del Protocolo de Kioto para adquirir unidades de reducción de emisiones en el marco de los mecanismos de aplicación conjunta para darse cuenta de que este coste evitado podría constituir un umbral mínimo que podría utilizarse para una hipotética compensación. Sin embargo, a pesar de estas pruebas, que otorgan un valor notable a este servicio ecosistémico, algunos portavoces siguen insistiendo en proponer que el coste de la lucha contra los incendios lo asuman los propietarios forestales. Por cierto, ya que se está debatiendo esta contabilidad ambiental, conviene recordar que las emisiones de carbono de la agricultura (y la ganadería) ascienden a 37,8 millones de toneladas de CO₂ equivalente. Es decir, por mucho que se quiera dividir institucionalmente, el mundo rural o el sector agrícola (agricultura, ganadería y silvicultura) se encuentra actualmente en una situación casi neutra en cuanto al balance de emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero. Creo que este hecho es de gran relevancia para el mundo rural y que, con mucha frecuencia, se pasa por alto.

Y ya que hablamos del mundo rural, la reciente polémica sobre la falta de consideración de la lobo Al tratarse de una especie no cinegética, esto ha supuesto, en realidad, dirigir las externalidades negativas de esta decisión no hacia la sociedad en su conjunto, sino hacia un segmento muy reducido: los habitantes de las zonas rurales. En otras palabras, el Gobierno ha decidido que, si una zona rural alberga una población de lobos, estos deben dejarse en paz porque allí se genera una externalidad positiva. Sin embargo, los costes asociados a esta medida (externalidades negativas) no se distribuyen de manera uniforme: solo los que viven en esas zonas los sufren (o los soportan con mucha mayor intensidad que los habitantes de zonas sin lobos). Y sufren doblemente, porque todos conocemos los problemas asociados a las subvenciones a posteriori, y porque se ha eliminado la única forma de controlar las poblaciones (es decir, los costes aumentarán en el futuro). Todo esto es para mayor gloria de los habitantes de las ciudades, que tienen poca empatía con el mundo rural.

Hay muchos más ejemplos, pero lo que me llama la atención es que uno de los primeros pasos para intentar revertir estos problemas sería valorar estos servicios ecosistémicos con el fin de diseñar, posteriormente, un sistema justo de compensación por estas externalidades positivas cuando se considere oportuno. Pues bien, la manipulación (en este caso por omisión) de las autoridades públicas en este caso se debe a que no se dan a conocer ni se permite el libre acceso a iniciativas financiadas con los impuestos de todos los españoles y que permanecen inactivas en algún lugar oficial. Me refiero a los mapas de valor de la “Vanidad” y “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio“que recopilan mapas de valor para numerosos servicios ecosistémicos en toda España. Esto podría servir de base para respaldar iniciativas de pago por servicios ecosistémicos (medidas plausibles para internalizar estas externalidades positivas), pero parece claro que no es una prioridad para el Ministerio. Estas disfunciones estructurales también se producen a escalas más agregadas. Me ha llamado la atención el hecho de que la reciente Estrategia Forestal Europea no mencione explícitamente las externalidades positivas generadas por las masas forestales, mientras que sí aborda las posibles externalidades negativas vinculadas al uso de la biomasa forestal como fuente de energía. Por mucho que insistan en la necesidad de pagos por servicios ambientales, referirse únicamente a las cuestionables externalidades negativas de los sistemas forestales no parece el enfoque más justo en una estrategia forestal.

Por último, cabe señalar que los derechos de propiedad están estrechamente relacionados con las situaciones analizadas. Lamentablemente, en España mucha gente cree que los sistemas forestales no tienen dueño y que pueden hacer lo que quieran cuando les plazca. Esto neocolonialismo Avanza impulsado por ciertas políticas públicas y alentado por una chusma inculta y subvencionada. Sin embargo, a veces surge un cisne negro. Me refiero al reciente comprar, en lugar de la expropiación, de la montaña Cabeza de Hierro. Esa cantidad pagada incluye, en la práctica, una valoración de determinadas externalidades positivas. Cualquier propietario dispone ya de un punto de partida para reclamar una indemnización, por los medios que considere oportunos, cuando se vean restringidos sus derechos de uso y disfrute de su propiedad, o cuando pretenda obtener una compensación por las externalidades positivas asociadas a la misma.